国家粮食产业政策和粮食法律法规体系建设初探

中国是一个农业大国，也是一个人口大国，耕地资源和水资源十分短缺，食物结构以粮食等植物食品为主，所以粮食生产和流通一直是我国保持社会稳定、经济发展和人民生活必需的基础。国家粮食政策、粮食法律法规对我国粮食生产、粮食流通和粮食安全的影响极大。本文试就国家粮食产业政策和粮食法律法规体系建设现状和发展趋势进行初步的探讨。

一、国家粮食政策和粮食法律法规现状

　　(一)国家粮食产业政策现状

　　中国近20年农业和粮食产业的发展，是最具活力和变革的时期。粮食生产80年代中期获得丰收、初步解决温饱问题，90年代末粮食生产出现阶段性、结构性过剩，本世纪初粮食生产连续滑坡，近三年粮食持续增产，2006年全年粮食产量达到49746万吨。国家在政策上对农业和粮食生产不断倾斜和加强，粮食流通体制改革不断向市场化推进，是我国粮食产业不断发展的环境支持和重要保证。

　　1、为保护农民粮食生产积极性，国家出台“三项政策，一项改革”的粮食流通体制改革方案。90年代中期大幅度提高粮价，极大地调动了农民的生产积极性，粮食总产量连年猛增，为了保护农民种粮积极性，传统粮食流通体制深层次的弊端和错综交织的矛盾暴露出来，1998年5月，国务院颁发了《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》，重点是“坚决贯彻按保护价敞开收购农民余粮，国有粮食购销企业实行顺价销售，农业发展银行收购资金封闭运行，加快国有粮食企业自身改革。”这是一场极为复杂、深刻的大改革，其间发生了未料到的情况和困难。1999年，国务院及时发出《关于进一步完善粮食流通体制改革措施的通知》，提出完善粮改相关政策的六项措施，其中四项包括：一是以市场需求为导向缩小粮食保护价收购范围和减少粮食保护价品种：二是完善粮食收购价政策，实行优质优价；三是允许大型农业产业化龙头企业和大型饲料生产企业经批准按合同收购农民的余粮：四是加快国有粮食企业改革步伐，促进政企分开。为此，北方春小麦、南方早籼稻和江南小麦，从2000年新粮上市起退出了保护价收购范围，鼓励粮食生产者通过批发市场和集贸市场出售。通过这些调整措施，优化了农业和粮食产业结构，发挥了主产区比较优势，有利于保护农民的长远利益，提高其收入，使我国粮食流通的市场化改革向前迈进了一大步。

　　2、全面放开粮食收购市场和粮食价格，实行粮食流通市场化。2000年，国务院在总结深化粮改取得明显成效和存在问题的基础上，又发出了《关于进一步完善粮食生产和流通有关政策措施的通知》。要求进一步发挥市场对粮食生产的引导和促进作用．以优化其布局结构和品种结构；进一步拓宽粮食流通渠道；进一步放宽大型粮企经营；进一步促进粮食转化和增值。这些措施扩大了市场机制配置粮食资源的广度和深度。2001年7月，根据全国粮食供求关系变化和粮食生产结构转变，国务院颁发了《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，实施“放开销区、保护产区、省长负责、加强调控”，粮食流通进一步向市场化推进。2004年6月，国务院颁布《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，提出全面放开粮食收购市场，积极妥善地推进粮食流通体制改革，确立了社会主义市场经济条件下新的粮食流通体制的基本框架，不仅标志着我国全面放开粮食收购市场和粮食价格，全面实行粮食流通市场化，也体现了政府对粮食生产、流通以及粮食供求的调控方式等进入了一个新的阶段。

　　2006年，国务院发布《关于完善粮食流通体制改革政策措施的意见》，对国有粮食购销企业改革、粮食市场建设、粮食产销区衔接、粮食储备、粮食流通监督检查、国家粮食宏观调控作了进一步明确规定。依据2004年国务院颁布实施的《粮食流通管理条例》，2005年和2006年国家对重点地区的重点粮食品种实行最低收购价政策，保护农民种粮的积极性，促进粮食增产和农民增收，加强粮食流通宏观调控。这些粮食流通体制改革政策措施保证了粮食流通市场化改革的全面推进，保证了国家宏观调控和粮食安全。

　　3、坚持“多予、少取、放活”的方针，加大对“三农”的投入，促进粮食增产和农民增收。90年代中期我国粮食产量达到5亿吨，粮食库存也达到历史最高水平，粮食供求出现结构性、区域性相对过剩。为了克服阶段性粮食供过于求的状况，1999年开始调整农业生产结构，粮食播种面积减少较多，加之城市扩张等非农用地扩大，粮食生产持续数年减产，产需逐渐出现缺口，粮食供求开始出现由供过于求向供不应求转变。

　　(二)粮食法律法规体系建设现状

　　十六大以来，党中央、国务院把依法治国、依法行政作为全面推进小康社会、完善社会主义市场经济体制的重要任务。特别是近几年，国家有关部门把加强粮食法制建设作为提高管粮理政能力的一件大事，积极向前推进，并取得明显进展。世纪之交启动的深化粮改的过程，也是粮食流通管理方式由行政手段为主转向以经济手段、法律手段、行政手段并用的过程。主要表现在：

　　二、国家粮食产业政策及法律法规体系建设趋势

　　(一)国家粮食产业政策趋势

　　在新世纪初，面对我国耕地、水资源等农业发展制约因素，尤其是粮食问题仍面临很大的供求压力，为解决农业和粮食问题，更重要的是国家农业和粮食产业政策。国家农业和粮食政策的深化改革和调整，作用更为关键。国家农业及粮食产业政策将保持相对稳定趋势将有如下特点：

　　一是以科学的发展观，进一步关注和解决“三农”问题，调整农业经济结构，实现城乡统筹发展、农业的可持续发展，加快发展现代农业，推进社会主义新农村建设。

　　二是实行最严格的土地管理制度，节约集约用地，加强农田设施建设，提高粮食综合生产能力，确保国家粮食安全。

　　三是实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，加大对农业和粮食生产的投入和支持，巩固和完善对种粮农民的直接补贴、良种补贴、农机购置补贴等政策，继续对重点粮食品种实行最低收购价政策，促进粮食增产和农民增收。

　　这些国家农业和粮食产业政策对我国农业和粮食生产的发展，将起着根本性的作用。

　　(二)粮食法律法规体系建设趋势

　　市场经济是法治经济，市场化程度越高，法制越健全、越规范。我国是粮食生产与消费大国，粮食经济的全面市场化需要独立的粮食法规来规范粮食生产者、投资者和经营者的经济行为，协调各利益主体的关系，维护市场秩序，使粮食经济步人法制化轨道。发达国家大多都有一套完善的粮食政策立法

　　(作者：邹凤羽单位：河南工业大学成人教育学院)